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周舫震:政府部门组织的清污行动费用性质与索赔
2019-05-07

来源:中华人民共和国广州海事法院网站


政府部门组织的清污行动费用性质与索赔

——在第二届海事法治圆桌会议上的发言

周舫震

中国船舶油污损害理赔事务中心主任


中国船舶油污损害理赔事务中心是国家设立的船舶油污损害赔偿基金的使用管理机构,如因法定或客观原因,清污单位及油污受害人未能从责任方足额获赔,可向油污基金申请补充赔偿。如油污受害方与责任方的第一层次赔偿纠纷能高效解决,也将有利于其尽快到油污基金申请相应的补充赔偿,从而使每一个船舶油污损害赔偿纠纷案件能圆满解决,实现我国现有船舶油污损害赔偿体系的正常运转。所以我们非常关注第一层次赔偿问题的处理情况,也看到了司法判例不一致对实践带来的困扰。

一、实践问题

近年来,海事法院受理的船舶油污损害赔偿案件日益增多,其中不乏海事管理机构、地方政府部门等组织社会清污单位开展清污后的费用纠纷类案件。

这些问题已成为海事审判中的热点和难点问题,政府部门组织清污而产生的清污行动费用纠纷究竟属于何种性质的纠纷?应该由谁作为主体到法院去主张这种费用,司法实践中存在不同的认识和做法,主要有三种观点:

常见观点一:属于一般民事纠纷,由政府部门向责任人主张费用。持此类观点的法院裁判文书有(2008)青海法海事初字第15号(“金盛”轮和“金玫瑰”轮碰撞污染事故)、(2010)广海法初字第201号(“宙斯”轮污染事故)、(2013)厦海法事初字第55号等(“千和12”轮污染事故)。

常见观点二:属于一般的民事纠纷,被指派的第三方暨社会清污单位直接向责任人主张费用;持此类观点的法院裁判文书有(2014)沪海法海初字第46号(“山宏12”轮污染事故)、(2015)甬海法商初字第451号等(“达飞佛罗里达”轮和“舟山”轮碰撞污染事故)、(2014)沪海法海初字第93号(“宁东湖680”和“宁东海606”轮污染事故)等。

新观点三:不属于民事纠纷,肇事方和清污单位之间不存在民事法律关系,清污单位不能向责任方提出民事索赔。政府部门可以行政指令形式要求责任人支付行政代履行费用(清污费用)。持此类观点的法院裁判文书有(2018)鄂民终664号(“中恒9”轮污染事故)、福建省高院(2012)闽民终字第205号(“千和12”轮污染事故)。

司法实践中观点不统一乃至截然相反,令当事方无所适从,也可能会直接影响到船舶油污事故处理的方式和效率。

二、立场观点

上述不同观点和判例,均于法有据,只是适用法律不同、角度不同。在此我们不讨论这些判决在法律适用上孰优孰劣,只是结合对公约的理解,从操作层面谈下意见。我们不支持新观点三,在观点一或者观点二中,更倾向于观点二。

三、对上述观点的分析

(一)新观点解决之道更复杂化

(2018)鄂民终664号判决及其初审判决体现的新观点,绕开了对现有船舶油污损害赔偿民事领域法律的适用,试图开辟一条行政法道路来解决问题。这一观点打破了常规、观点新颖、另辟蹊径。

由于目前实践中还没有这种观点下的获偿案例,所以我们只能靠理论推演获偿之路该怎么走。按照其初审判决所建议的途径,政府部门可通过行政指令的方式要求责任方承担代履行费用(清污费用)。然而如果责任方仍不愿支付清污费用,政府部门该怎么办?

第一种方式:行政道路走到底

这种道路下,政府部门的地位将十分尴尬,获赔的道路也异常曲折。面对不支付代履行费用的责任方,政府部门不能主动提起行政诉讼(只能民告官),只能被动等着责任方去向法院提出行政诉讼,告政府部门要价太高,让法院以行政判决明确责任方应承担的费用金额。如果责任方没有向法院提起行政诉讼,也没有履行支付义务的,过了规定期限,政府部门可向法院申请强制执行责任方的财产,以支付代履行费用。

政府部门把获得的费用赔偿支付给清污单位,清污单位如对清污费用金额等有异议,可向法院提起行政诉讼,告政府部门给的费用太少。政府部门将面临再一次的被诉,法院也要再进行一次行政诉讼审理。

可见,这种纯行政法下解决清污费用赔偿问题的途径存在以下几个问题:

一是不利于海洋环境保护工作的开展:这种做法下,怠于清污的责任方和履行职责的政府部门处在了非常奇怪的位置,责任方不掏钱反而还可以告政府部门要价太高;政府部门履行职责反而面临逃不掉的行政诉讼(愿意主动支付清污费用的责任方极少),不利于鼓励责任方积极开展清污工作,也打击政府部门组织清污的履职积极性。

二是解决清污行动费用的司法道路越走越长:清污行动费用纠纷上,各方争议的核心其实并不是责任方该不该赔问题,而是赔多赔少问题,这种赔多赔少的问题原来在民法体系下,只需经历一次民事诉讼;而在行政法下解决至少也要经历一个行政诉讼,甚至是二个行政诉讼纠纷和一个法院强制执行。

三是放弃了海商事领域特有的民事制度,不利于整体上解决船舶油污损害赔偿问题:由于这类费用赔偿问题纳入行政法领域来解决,“赔偿责任限额”等海商事领域特有的民事制度便不再适用。清污费用可以说是船舶油污损害赔偿中最主要的费用,如果按行政法来走,船东作为责任方将不能享受赔偿责任限额的保护,有多少合理清污费用就要赔多少,这对一向将清污费用作为责任限额内费用的司法理论界和实践领域将带来冲击。

另外,船舶油污事故往往不只产生政府部门组织的清污行动费用,还有渔业和旅游业损失、海洋生态损失等。这些不同的损失费用,今后可能会出现有的通过民事诉讼途径解决,有的通过行政诉讼途径解决;有的适用赔偿责任限额制度,有的不适用赔偿责任限额制度,显然不利于法院从整体上妥善解决该事故引发的所有油污损害赔偿问题。

最后,由于目前大多数海船都投保了油污保险,保险人应该支付责任限额内的油污损害赔偿民事费用。如果政府部门组织的清污行动费用被定性为一种行政领域的费用(类似罚款),是否保险人会以其是行政费用,不属于民事赔偿费用为由,拒绝替船东承担该费用?

这些问题的出现,无疑不利于从整体上高效解决船舶油污损害赔偿问题,而将问题进一步复杂化。

第二种方式:回到民事道路,政府部门提起公益民事诉讼。

根据环境公益诉讼的相关规定,环境公益民事诉讼不要求原告与诉讼行为有民事法律上的利害关系。对不支付代履行费用的责任方,政府部门可以以环境公益民事诉讼原告的身份,对责任人进行民事索赔。这种方式下又回到了民事的道路上来解决问题,只不过要求政府部门作为主体。

但是一旦被定性为民事公益诉讼,可能会引发如下问题:

一是不利于海洋环境保护工作的开展和私益保护:根据《环境民事公益诉讼司法解释》第31 条之规定,私益诉讼应优先于公益诉讼受偿。一起较为严重的油污事故往往既会造成公益损失,又会造成私益损失。对于被指派的清污单位来说,一旦政府部门作为主体以公益民事诉讼性质去索赔他们的清污费用,清污费用就变成排在后位受偿的费用,这将有损被指派清污单位的切身利益,使他们处在不平等的地位,也将严重影响到他们今后参与政府部门指派工作的积极性,不利于海洋环境保护。

二是不利于从整体上解决油污损害纠纷:根据《环境民事公益诉讼司法解释》第10 条、第29条之规定,环境民事公益诉讼和私益诉讼属于相互独立的诉,不能合并审理。前面说过,船舶油污事故往往不只产生清污费用,还有渔业和旅游业损失等。这一规定将与海商领域特有的船舶赔偿责任限额等制度发生冲突,并且对不同损失分开审理也不利于法院从整体上解决整个船舶油污事故的损害赔偿问题。

通过以上分析,可以看出观点三在实际操作中不论接下来走哪条道路,其都可能引发一连串问题,不利于更高效地解决问题。

(二)国际公约对油污责任制度的设定

1.简化关系、提高效率:其实不管是政府部门组织的清污也好、船东组织的清污,还是油污受害人的自行清污,从结果上看其产生的费用都是清污费用,只是主体、过程稍有不同,本质上是一致的。法院如果在审理此类纠纷中,将这些费用按照成因不同而适用国内不同的法律体系,可能会将问题复杂化。

抓住本质、简化形式是国际公约解决这一问题的思路。CLC公约和《燃油公约》是《1992年国际油污损害民事责任公约》和《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》的简称,名字就开宗明义,都是属于油污赔偿的民事公约。它们把清污预防措施费用界定为应予以赔偿的民事费用,那么什么是清污预防措施呢?两个公约第一条皆这样定义-----“预防措施系指事故发生后为防止或减轻污染损害而由任何人所采取的任何合理措施”。

公约用两个“任何”(任何人和任何合理措施)把采取清污预防措施的各种原因、主体都予以了过滤,只看结果,不强调原因。因为在公约看来是否是减轻污染损害的合理措施这才是能不能赔偿、赔多赔少的核心和关键。

这种做法使公约所界定应予以赔偿的油污损害费用更合理化、简单化。按照公约,不管是政府部门组织的清污,船东组织的清污,还是油污受害人的自行清污,都属于民事赔偿问题,这样各种油污损害产生的费用就可以放在一个法律体系、甚至一个责任限额下去解决。简化各种因果关系,目的是提高纠纷的解决效率,公约这种务实的做法值得我们借鉴。

2.统一模式、接轨国际:我国是上述公约的缔约国,目前处理具有涉外因素的案件时,公约应优先适用,这无论在司法实践还是理论界,均不存在争议。因此如果(2018)鄂民终664号判决所涉及的是一起具有涉外因素的纠纷,法院也不会作出这样的判决会适用公约的规定。对于通过行政法解决不具有涉外因素的政府部门组织的清污行动费用问题,虽然法理上行得通,但我们还是建议能与国际做法保持基本一致。海商法、海商事领域的众多制度都是参考了国际上的相关公约、成熟惯例而来,这些公约和惯例是在多年的实践中反复修正而得出来的。如果公约的规定确实有助于提高效率、实现公平,我们建议更好地将其适用到不具有涉外因素的案件上,实现司法实践统一,而不是硬生生的以不具有涉外因素,在没有全盘考虑问题的基础上,去开辟新路。这也是我们不认可观点三的重要原因。

(三)节约社会成本、追求实效才是解决之道

在不支持把政府部门组织的清污行动费用索赔归在公益民事诉讼的前提下,在观点二和观点一中,我们建议把是否做民事原告的选择权交给清污单位,这方面类似油污损害赔偿中特有的“直诉油污保险人制度”----油污受害方可以选择诉责任人,也可以选择诉保险人。这种规定的内在原因其实也是简化关系、减少环节、从整体上加速纠纷的处理。因为从保险赔付上来说,按照一般的民事法律观点,责任保险的保险人没有义务直接向被保险人以外的第三人履行合同项下支付赔款的义务,第三人也是不能直诉保险人的。但是考虑到大多数涉事船舶都依公约持有油污保险,背后都有保险人这样一个角色,为了高效解决油污损害赔偿问题,“直诉保险人”制度就把保险人从幕后推到了幕前,让其直接面对诉讼,从而也减少后续解决费用的环节、节约司法资源和社会成本。

在政府部门组织的清污行动费用的后续索赔中,其实不管是政府部门出面索赔,还是清污单位索赔,最后索要得到的费用都是支付给清污单位的,它们是实际产生清污费用的损失方。所以从减少诉讼环节,加速纠纷处理的角度来说,政府部门索赔也好,让被指派的清污单位自己索赔也好,都可予以接受。而且我们认为让清污单位直接索赔更有利于节约各方面的社会成本。持这种观点并不是让政府部门置身事外,清污单位作为原告,向责任方提起民事诉讼后,政府部门可以以证人身份出具当时的指派指令、监管材料,帮助法院还原事实,审理认定清污单位投入的人力、物力是否真实和合理,从而加速这类案件的审理。

综上,我们认为政府部门组织的清污行动的费用索赔和一般的清污行动费用索赔上应一视同仁,将其作为非公益性质的民事诉讼和民事纠纷处理更能妥善解决问题;至于是政府部门作为主体索赔还是清污单位作为主体索赔,两者皆可,但清污单位索赔更合适。

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