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为“民告官”畅通救济渠道 ——全国政协“行政复议法修改”双周协商座谈会综述
2020-06-11

在老百姓眼里,“民告官”往往不是一件容易的事,不少人会狭义地理解为到法院打官司。其实,“民告官”还有另外一个重要的途径———申请行政复议,即当老百姓认为行政机关作出的具体行政行为侵犯了自己的合法权益,可向其上一级行政机关申请行政复议。

我国行政复议法施行20年来,已成为维护群众合法权益的重要渠道,但现行的行政复议制度不够高效便捷,公信力仍有待提升,相对于行政诉讼与信访,行政复议制度在现实中遭到了一定程度的“冷遇”。

行政复议法修改是贯彻落实习近平总书记关于“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”重要讲话精神的具体举措,也是我国民主法治建设的一件大事。6月5日,全国政协举行双周协商座谈会,围绕这一课题协商议政。此前,全国政协社会和法制委员会努力克服疫情影响,通过召开专家座谈会、举行网络会议、开通网络议政群等多种方式做了大量筹备工作,委员们也把调研成果带到了会上。大家一致认为,要通过科学完善的制度设计,让行政复议真正成为化解行政争议的主渠道,更好地维护百姓合法权益,推进依法治国。

■打消“官官相护”的顾虑

行政复议为什么受“冷遇”?一个重要原因是行政复议相当于政府“关门审理,内部监督”,容易让老百姓产生“官官相护”的顾虑。

“虽然复议的‘门’开着,但老百姓进对‘门’不容易;进‘门’后发现,有的部门自己复议自己,‘既当运动员又当裁判员’,有的上级复议下级‘矛盾上交’,老百姓顾虑‘赢一案输一生’,也担心‘暗箱操作’或者‘走过场’。”会上,代表全国政协社法委发言的社法委副主任强卫如是描述这种顾虑。

强卫认为,修法应该坚持以人民为中心、人民至上的理念。他建议完善办案审理制度机制,切实解决复议机关“多头办案”审理随意、“同案不同判”,申请人“没处说理”、问题“不能摊开了说”等问题,为形成“大复议、中诉讼、小信访”格局创造法律条件。

为打消这种“官官相护”和“做自己案件的法官”的顾虑,周世虹委员建议完善证据制度,并参照行政诉讼法的相关规定确立证据种类和形式。同时,强化行政复议机关调查权和听取意见程序,弥补申请人举证能力不足,以便全面查明事实。他还建议适当延长复议期限,建立多元化解行政纠纷机制。

会上,中国政法大学教授应松年介绍了国内外行政复议法的立法经验。他表示,行政复议要达到公正的要求,正是这一制度的核心、重点和难点,也是世界各国都要解决的问题。应松年建议借鉴和参考一些国家的先进经验,推动这一制度公正发展。

“由于缺乏公开透明,人们宁愿选择复杂耗时的行政诉讼,或者是信访。”对此,李小军委员建议推进行政复议与监察制度的衔接。他说,行政复议的结果不应该只是作为对具体行政复议案件处理的依据,还应该成为对原行政行为进行告诫、处罚和监督的依据。

■发挥“主渠道”作用

相较于行政诉讼而言,行政复议具有高效快捷、方便群众、节约成本的优势,因此能作为化解行政争议的主渠道。但在现实中,“大信访、中诉讼、小复议”的格局让这一“主渠道”显得有些名不符实。

在中央党校政治与法律教研部主任周佑勇看来,当前需要进一步明确行政复议制度的核心定位,行政复议的功能并不仅限于单一的“监督行政”,还应当包括“权利救济”和“解决争议”等多元化的功能,而“权利救济”应该是核心功能。“长期以来,由于我们过度强调了行政复议的监督功能,导致其内部行政色彩浓厚、程序‘空转’等问题突出。”为此,周佑勇建议进一步优化复议资源配置,充分发挥其“过滤器”的作用,从而引导诉讼分流,并积极推进信访法治化。同时,扩大复议受案范围,原则上只要是复议渠道能解决的问题,尽量通过这个渠道予以解决。

“2015至2019年,天津市市场监管委收到行政复议申请一共才1012件,占作出具体行政行为总量的比例极低,这也与行政复议法受理范围较小有很大关系。”作为天津市市场监督管理委员会副主任,石玉颖委员对“主渠道”作用未充分体现有着切身感受。石玉颖也建议适度扩大行政复议法受理范围,采取“负面清单”方式界定行政复议范围。

司马红委员说,目前大多数省市将复议机构作为司法行政部门的一个内设机构,这在一定程度上弱化行政复议的权威。她建议,保持机构独立与级别适当,充分保障行政复议工作力量。在强化“权利救济”功能方面,郜风涛委员建议在修法中仍保留现行行政复议法关于国务院最终裁决的规定,作为救济的“最后一道防线”。

■程序再造要高效便民

与一些制度较完善的发达国家比,我国的行政复议制度设计仍然欠缺精细,这难免影响其效用。

会上,吕红兵委员认为,应该依据公开公正、高效便民原则进行程序再造。他建议由司法部以“部门规章”形式对行政复议全流程、全文本进行统一标准化规范。吕红兵还建议完善繁简分流制度,采用“简单案件简易审、普通案件标准审、复杂案件精细审”模式。同时,建立复议委员会制度,让复议机构有“调查权”,复议委员会有“审议权”,复议机关有“决定权”。

“2019年湖南省政府向行政复议申请人发出补正通知300余份,通知补正率高达62%,而且‘一人多案’‘一事多案’现象多发。”会上,来自湖南的傅莉娟委员列举了这样一组数据。她认为,应该解决当事人“不会告”和“滥告”问题,完善指导、释明以及通知补正制度,推行行政复议援助制度,构建滥用申请权规制制度。

来自浙江的谢双成委员介绍了杭州市“智慧复议”的做法。去年以来,杭州市研发了“智慧复议”平台(一期),“一条龙”打通全环节,实现了“一张网”覆盖全部门和“一把尺”规范全流程。谢双成建议本次修法就行政复议案件立案、审理、裁决、执行、监督、问责、评价制度的电子化、网络化、大数据、云技术、人工智能、区块链等方法技术运用作出专门规定,开发建设统一的“智慧复议”平台。

当前,行政复议机构大都“案多人少”,沈开举委员建议取消行政复议共同被告制度。他说,行政复议法规定复议机关做行政诉讼的共同被告存在较大问题,不符合诉讼原理,极大地加重了复议机关的应诉负担。同时,他建议增加自然人、法人和非法人组织对复议决定不服,依法就原争议提起行政诉讼的规定。

通过制度设计让大部分行政纠纷由行政机关自行解决,不予解决的部分案件再进入诉讼阶段。这是委员们期待的理想状态,显然,这需要一个过程。会上,委员们的建议得到了与会相关部门的积极回应,大家都希望为行政复议法修改进一步凝聚共识。

(来源:人民政协报)

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