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最高法院判例:“拆迁通告”是否可诉——李彩娥诉灞桥区政府、浐灞管委会拆迁通告案
2020-06-28

【裁判要旨】

《拆迁通告》径行规定了拆迁范围、要求停止生产经营、规定期限内搬离拆除现场等内容,对被拆迁人的权利义务产生了实际影响,具有可诉性。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书

(2019)最高法行再34号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):李彩娥,女,1957年7月16日出生,汉族,住陕西省西安市灞桥区。

委托诉讼代理人:默立贤,北京京润律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):西安市灞桥区人民政府。住所地:陕西省西安市灞桥区纺一路809号。

法定代表人:苗志忠,该区人民政府区长。

委托诉讼代理人:刘琛,西安市灞桥区十里铺街道办事处工作人员。

委托诉讼代理人:薛莉,陕西瀚沃威律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):西安浐灞生态区管理委员会。住所地:陕西省西安市灞桥区浐灞生态区浐灞大道。

法定代表人:门轩,该管理委员会主任。

委托诉讼代理人:张雨超,西安浐灞生态区管理委员会工作人员。

委托诉讼代理人:杨二雄,陕西邦维律师事务所律师。

再审申请人李彩娥因诉西安市灞桥区人民政府(以下简称灞桥区政府)、西安浐灞生态区管理委员会(以下简称浐灞管委会)拆迁通告一案,陕西省西安市中级人民法院于2015年11月23日作出(2015)西中行初字第00272号行政判决,李彩娥不服提起上诉,陕西省高级人民法院于2018年6月20日作出(2016)陕行终76号行政裁定,已发生法律效力。李彩娥仍不服,向本院申请再审。本院于2018年12月28日作出(2018)最高法行申8660号行政裁定,对本案进行提审。提审后,本院依法组成合议庭并公开进行了询问。再审申请人李彩娥及其委托诉讼代理人默立贤,被申请人灞桥区政府委托诉讼代理人刘琛、薛莉,浐灞管委会委托诉讼代理人张雨超、杨二雄到庭参加询问。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明:李彩娥系西安市灞桥区十里铺街道办事处长乐坡村(以下简称长乐坡村)的村民。长乐坡村于2011年7月4日取得西安市城中村改造办公室(以下简称市城改办)市城改发〔2011〕164号《关于做好浐灞生态区长乐坡村城中村改造前期准备工作的通知》(以下简称《前期工作通知》),进行城中村改造前期准备工作。根据《西安市城中村改造管理办法》,结合长乐坡村实际情况,长乐坡村党支部委员会与长乐坡村民委员会制定了《长乐坡村城中村改造项目搬迁安置补偿方案》,该方案经长乐坡村党支部、村委会、村监委会全体成员、各村民小组组长、全体村民代表讨论并表决通过。三委会成员及小组长于2013年6月30日在方案上签字确认,村民代表于2013年7月4日在方案上签字确认。长乐坡村向西安市灞桥区十里铺街道办事处(以下简称十里铺街办)提出批准申请。十里铺街办于2013年7月5日通过十办政函〔2013〕42号《关于长乐坡村城中村改造项目搬迁安置实施方案报审工作的函》,将审核的《长乐坡村城中村改造项目搬迁安置补偿方案》上报西安浐灞生态区城中村改造办公室(以下简称区城改办)。2013年7月9日,区城改办作出市浐灞城改发〔2013〕10号《关于长乐坡村城中村改造项目相关事项的批复》(以下简称《改造事项批复》),要求十里铺街办按照“政府主导、市场化运作”的原则,指导长乐坡村城中村改造主体,做好该村城中村改造拆迁安置补偿工作。2013年7月10日《西安日报》第四版刊登了西浐灞告字〔2013〕2号《关于长乐坡村地区城中村综合改造项目拆迁工作的通告》(以下简称《拆迁通告》)及《改造事项批复》。李彩娥请求撤销区城改办作出的《改造事项批复》一案,经西安市灞桥区人民法院和陕西省西安市中级人民法院两审审理后分别驳回起诉和上诉。

一审陕西省西安市中级人民法院(2015)西中行初字第00272号判决认为,本案争议的焦点是《拆迁通告》的合法性问题。对于城中村改造,国家尚无具体的规定,主要依据当地人民政府制定的相关规范性文件执行。长乐坡村经批准,于2011年7月4日取得市城改办印发的《前期工作通知》,进行城中村改造前期准备工作。《长乐坡村城中村改造项目搬迁安置补偿方案》经长乐坡村党支部、村委会、村监委会全体成员、各村民小组组长、全体村民代表讨论并表决通过,由十里铺街办审核后上报区城改办。区城改办作出批复,要求十里铺街办按照“政府主导、市场化运作”的原则,指导长乐坡村城中村改造主体,做好该村城中村改造拆迁安置补偿工作。灞桥区政府、浐灞管委会按照工作流程,为确保长乐坡村城中村综合改造项目顺利实施,就拆迁范围、注意事项、防范措施及规范行为等提出了要求和安排,并以通告的方式公布于众,其行为符合正当程序原则和《西安市城中村改造管理办法》的要求,并无违法之处。《拆迁通告》在城中村改造中具有承上启下、广而告之的作用。从《拆迁通告》的内容上看,主要涉及长乐坡村城中村改造项目的拆迁工作,明确了拆迁范围、组织实施主体、对拆迁工作人员及被拆迁人的要求、对各有关政府部门拆迁安置工作要求及扰乱拆迁安置工作的法律后果等有关事项,并未超出批复范围。从后果上看,《拆迁通告》也不具有强制执行力,仅要求“相关部门要停止拆迁范围内宅基地手续审批工作,不再新划宅基地。在拆迁范围内严禁突击建房,不得新建、改建、扩建房屋”,阻止被拆迁人在《拆迁通告》发布后盲目建设,对拆迁范围内原有的房屋不具有强制执行力。《拆迁通告》的效力依赖于《前期工作通知》《改造事项批复》。关于《拆迁通告》是否在村内张贴,对于本案争议的焦点问题已无实际意义,且2013年7月10日《西安日报》第四版刊登了通告内容。故李彩娥请求撤销《拆迁通告》,该院不予支持。据此,陕西省西安市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回李彩娥的诉讼请求。李彩娥不服一审判决,提起上诉。

二审陕西省高级人民法院(2016)陕行终76号裁定认为,灞桥区政府、浐灞管委会作出的《拆迁通告》是对拆迁范围、组织实施主体,以及对拆迁工作人员和被拆迁人的原则性要求等相关事项予以公示告知的行为,并未超出相关批复范围。《拆迁通告》本身仅是一个阶段性行为,对被征收人的权利义务不具有独立的实际影响和法律后果。对被征收人权利义务产生直接实际影响的主要是拆迁补偿安置方案、拆迁实施行为。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第(八)项的规定,“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。”一审法院认为被诉《拆迁通告》在城中村改造过程中具有承上启下、广而告之的作用,不具有强制执行力正确,但以判决驳回李彩娥的诉讼请求,属适用法律错误。李彩娥以《拆迁通告》违法、侵犯其合法权益为由提起本案诉讼,因该《拆迁通告》不具有可诉性,故对其上诉请求依法不予支持。据此,陕西省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第(八)项之规定,裁定:一、撤销一审行政判决;二、驳回李彩娥的起诉

李彩娥不服,向本院申请再审。

李彩娥申请再审称,原审裁判认定事实及适用法律均错误,应当予以撤销。《拆迁通告》确定了拆迁范围、拆迁主体,该行为并非阶段性行政行为;《拆迁通告》将其房屋所在区域纳入了拆迁范围,且不允许进行新建、改建、扩建等,对其行使房屋所有权及土地使用权造成了限制或者剥夺,即该通告对其权利有独立的实体影响。请求:撤销一、二审裁判;撤销灞桥区政府、浐灞管委会作出的《拆迁通告》。

灞桥区政府答辩称,一、二审法院认定事实清楚,适用法律正确。《拆迁通告》是对拆迁工作人员和被拆迁人的原则性要求等事项予以告知的行为,并未超出《改造事项批复》的范围;且《拆迁通告》只是一个阶段性行为,对被征收人的权利义务不具有独立的实际影响和法律后果。请求驳回再审申请。

浐灞管委会答辩称,《拆迁通告》具有广而告之的作用,不具有强制执行力,对李彩娥的权利义务不产生实际影响;《拆迁通告》的作出符合法定程序,有相应的政策和法律依据,也不违反实体性法律的规定。故李彩娥提出撤销《拆迁通告》的诉讼请求不应予以支持。

本院认为,本案的核心争议是被诉《拆迁通告》对李彩娥的权利义务是否产生实际影响,是否具有可诉性。根据原审法院查明的事实,《拆迁通告》对长乐坡村地区城中村综合改造项目所涉的拆迁范围四至界限作出了界定;同时,对通告发布之日起拆迁人与被拆迁人的相关活动给予了告知与约束,如:告知了自通告发布之日起相关部门停止拆迁范围内宅基地手续审批工作、严禁突击建房、长乐坡村农业人口户籍认定截止时间、要求拆迁范围内停止一切生产经营活动并在规定期限内搬离拆除现场,并规定相关人员和单位在拆迁工作中应依法全力配合拆迁相关工作等。经本院两次询问认定,《改造事项批复》晚于被诉《拆迁通告》作出,《改造事项批复》中亦有关于该《拆迁通告》的表述,且被申请人未说明《拆迁通告》的全部内容包含于《改造事项批复》之内。申言之,根据本案有效证据难以证明《拆迁通告》系对上述批复的广而告之,亦难以证明该通告仅系程序性告知行为。《拆迁通告》径行规定了拆迁范围、要求停止生产经营、规定期限内搬离拆除现场等内容,对被拆迁人李彩娥的权利义务产生了实际影响,具有可诉性。二审法院以被诉《拆迁通告》不具有独立的实际影响和法律后果为由,对李彩娥的起诉予以驳回,属于事实认定错误及适用法律错误,应当予以纠正。

综上,李彩娥的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(一)项的规定。本院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十二条之规定,裁定如下:

一、撤销陕西省高级人民法院(2016)陕行终76号行政裁定;

二、发回陕西省高级人民法院重新审理。

审判长   刘 平

审判员   李纬华

审判员   夏建勇

二〇一九年十二月三十日

法官助理    孙   阳

书记员    郭   楠

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