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对内河交通事故调查结论书行政可诉性的再认识
2020-07-23
由内河交通事故调查结论书所引发的争论,多年来始终存在。争论的焦点除了内河交通事故调查结论书在诉讼过程中的作用以外,主要集中在海损事故当事人若不服结论书中有关事故事实、事故原因和事故责任等关键内容的结论性意见,能否向海事法院提起行政诉讼。随着相关法律规范,特别是行政法律规范的日臻完善,上述争论也在逐渐达成共识中趋于平息,但是,随着2019年5月最高人民法院民事审判第四庭《关于对<交通运输部海事局关于商请明确海事调查结论是否可诉的函>的复函》的公布,使原本业已平息的争论不可避免地再次掀起波澜。

 
一、内河交通事故调查结论书的性质

内河交通事故调查结论书,即《内河交通事故调查处理规定》中所称的内河交通事故调查结论,是内河海事行政机关在对具体海损事故完成调查、取证工作以后,在规定的期限内,对具体海损事故的事实、原因、责任等作出的一种结论性意见。对于不同的内河海损事故,海事行政机关经审查立案,通过调查、取证,在查明案件事实的基础上,均应依职权作出内河海损事故调查报告和内河海损事故调查结论书。这不仅是海事行政机关的法定职权,同时也是一种法定义务。

正确认识内河交通事故调查结论书的法律属性,对于明确内河交通事故调查结论书的法律效力和地位,有着重要的意义。我们认为,内河交通事故调查结论书具有以下性质:

1、行政性。《内河交通安全管理条例》第53条规定:“海事管理机构应当在内河交通事故调查、取证结束后30日内,依据调查事实和证据作出调查结论,并书面告知内河交通事故当事人。”所以,海事行政机关在事故后编写内河交通事故调查结论书,是其依法行使行政职能的一种行政行为,是其行政权利和行政义务的具体体现。

2、单一性。内河交通事故调查结论书是海事行政机关单方依法行使行政职权的结果,是海事行政机关单方意思的直接表现,不以其他公民、法人和组织的意志为转移。

3、间接性。内河交通事故调查结论书是一种能间接引起相应法律后果的行政行为,虽然其本身并不对相关事故当事人的权利义务产生直接影响,但是,在结论书中认定的事故经过、事故原因和事故责任,却是海事行政机关对事故当事人处以行政处罚,或者法院判定事故当事人承担民事责任或者刑事责任的重要证据。

4、意识性。内河交通事故调查结论书是海事行政机关在调查、收集全部海事证据的基础上,对事故事实、事故原因、事故责任的分析和判断,因而它是海事行政机关工作人员具体智力活动的结果。由于意识因人而异,针对同一客观事实,具有不同意识的人在具体结果的认定上难免出现差异,甚至出现歧义。所以,内河交通事故调查结论书虽然是海事法院审理海事案件(包括海事行政案件)的重要证据,但是,在有其他证据足以推翻内河交通事故调查结论书中的结论性意见时,该结论性意见仍然不被海事法院所采信。

5、公开性。海事行政机关在内河交通事故调查结论书编写完毕后,应当报送上级海事行政机关和有关单位和部门,并送达事故当事人。只有将具体内河交通事故的事故事实、事故原因和事故责任予以公开,才能使事故当事人和其他单位、个人以及组织从中汲取教训,不断健全和完善安全措施,最大程度地减少内河海损事故的发生,也才能使海事行政机关从事故中发现船舶安全管理工作存在的缺陷和不足,进而进一步完善船舶安全管理制度。

6、拟人性。内河交通事故调查结论书中所涉及的事实查明、原因分析和责任承担等,其针对的对象均为事故船舶本身,特别是在事故责任承担上,均认定事故船舶为事故责任承担者,因此,具有明显的拟人化。之所以出现这种情况,是由内河海损事故的特殊性决定的。毕竟海损事故是一种发生在船舶与船舶之间或者船舶与人工设施之间的纯物理现象,只不过依据具体的法律规定,由这种物理现象延伸出相应的行政责任、民事责任和刑事责任,以及与之相对应的责任主体。
 
二、内河交通事故调查结论书的作用

结合内河海损事故处理实际,我们认为,内河交通事故结论书的作用主要表现在以下几个方面:

1、查明事故事实。任何一起内河海损事故的发生过程,均异常复杂。由于水流和事故船舶均有较强的流动性,不可能像公路交通事故一样,在事故后会留下较清晰的现场痕迹,所以,要查明内河海损事故的真实原貌,除了需要充分、详实的证据以外,还必须借助事故处理人员所具备的涉及船舶操纵、航道条件、水文气象等各方面的专业知识和经验,才能准确认定最为真实的事故原貌。由此可见,在一份内河交通事故调查结论书中,有关事故事实的准确查明,是最为重要的,它是分析事故原因、判明事故责任的基础。

2、分析事故原因。海事行政机关依据收集的全部证据材料,在准确查明事故事实的基础上,对造成海损事故的原因进行分析判断,确定造成事故的真正原因所在,并对事故船舶、事故船员等在事故中存在的过错以及过错大小予以列明。在分析事故原因的过程中,直接原因的查明最为关键,因为其直接关系事故责任的承担。

3、判明事故责任。海事行政机关根据事故当事人在事故中存在的过错以及该过错与事故发生的因果关系大小,进而确定事故船舶在事故中的责任。事故责任主要分全部责任、主要责任、对等责任和次要责任四种。一般情况下,内河交通事故调查结论书中的事故责任的正确划分,是事故当事人承担民事赔偿责任的直接依据。但是,我们应该明确的是,在内河交通事故调查结论书中,有关事故责任的承担者应该是事故船舶本身,而并非事故船舶的所有人或者经营人。

4、提出整改措施。海事行政机关的主要职能之一就是在海损事故处理过程中,通过查明事故事实、分析事故原因、判明事故责任,发现事故船舶、事故船员或者事故船舶的所有人、经营人在船舶航行、船舶安全管理以及海事行政机关在履行行政管理职责过程中存在的问题和不足,进而提出加强管理、完善管理方法等一系列整改措施,以避免在以后的船舶航行中发生同类型的海损事故。从保证船舶航行安全的角度出发,整改措施的提出,是内河交通事故调查结论书的核心价值所在。

5、是海事案件(包括海事行政案件)审理过程中的重要证据。就内河交通事故调查结论书的自身特性而言,将其归于民事诉讼证据的范畴在实务中存在一定的争议。但是,最高人民法院民事审判第四庭、中国海事局共同作出的《关于规范海上交通事故调查与海事案件审理工作的指导意见》第1条第5项已明确规定,海事调查报告及其结论意见可以作为海事法院在案件审理中的诉讼证据,除非有充分事实证据和理由足以推翻海事调查报告及其结论意见。所以,在具体的海事案件审理过程中,海事行政机关作出的内河交通事故调查结论书,始终是海事法院正确审理各类复杂海事案件(包括海事行政案件)的重要证据。当然,在重大海损事故中,检察机关和人民法院在追究相关事故责任人的刑事责任时,内河交通事故调查结论书中认定的各种违法、违章行为同样是检察机关提起公诉和人民法院作出具体刑事判决的重要证据。

6、是海事行政机关追究事故责任人行政责任的重要事实依据。由于海损事故调查结论书中的结论性意见,是海事行政机关在查明事故事实的基础上作出,因而事故船舶、事故船员以及事故船舶所有人、经营人在海损事故发生过程中各自存在的违法、违章行为均较为客观、具体。所以,海事行政机关基于惩治违法、违章行为的目的,内河交通事故调查结论书中认定的各种违法、违章行为无疑是其作出具体行政处罚措施的重要事实依据。
 
三、对内河交通事故调查结论书行政可诉性再认识

虽然对事故当事人因不服内河交通事故调查结论书中的结论性意见不服能否提起行政诉讼一直存在争论,但争论过程明显分四个阶段。

第一阶段为可诉阶段。在2015年5月1日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》颁布实施之前,事故当事人因不服内河交通事故调查结论书中的结论性意见,有权提起行政诉讼,并且法院必须进行实际审理。

首先,《内河交通安全管理条例》第4条规定:“国务院交通主管部门主管全国内河交通安全管理工作。国家海事管理机构在国务院交通主管部门的领导下,负责全国内河交通安全监督管理工作。国务院交通主管部门在中央管理水域设立的海事管理机构和省、自治区、直辖市人民政府在中央管理水域以外的其他水域设立的海事管理机构依据各自的职责权限,对所辖内河通航水域实施水上交通安全监督管理。”从上述规定可以看出,不管是交通运输部直属的内河海事行政机关,还是地方海事行政机关,都是经国家授权的具体行使内河交通安全管理职责的行政机关。

其次,《内河交通安全管理条例》第53条规定:“海事管理机构应当在内河交通事故调查、取证结束后30日内,依据调查事实和证据作出调查结论,并书面告知内河交通事故当事人。”海事行政机关作为行政主体,其对具体海损事故在调查的基础上作出结论性意见,不仅是其行政职权行为,并且该行政行为在作出以后即产生相应的法律效力,非经法定程序,不得改变。

再次,《行政诉讼法》第13条明确规定人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的行政诉讼:(1)国防、外交等国家行为;(2)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(3)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(4)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。从上述列明的不能提起行政诉讼的四类行政行为可以看出,海事行政机关对具体海损事故在调查的基础上作出结论性意见的行政行为,显然不属于不能提起行政诉讼的行为。

第二阶段为可诉但应裁定驳回阶段。2015年5月1日,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》颁布实施以后,海事法院在审理这类海事行政案件时,应当裁定驳回当事人的起诉。主要基于以下几个理由:

内河交通事故调查结论书应属行政指导性行为。任何一起海损事故发生以后,海事行政机关在调查、取证的基础上,查明事故事实、分析事故原因、判明事故责任是其行政职责所在,而行政机关履行上述职责的最终目的在于对事故当事人提出整改措施,进而避免同类型海损事故的再次发生,同时教育其他船舶单位和船员,应以事故船舶为戒,不断健全和完善安全措施,保证船舶航行安全。所以,内河海损事故结论书具有明显的行政指导性质。

内河海损事故调查结论书对事故当事人的权利义务并不产生影响。对事故当事人的权利义务产生影响,是指行政行为直接导致事故当事人的权利受到限制或者另行增加了义务。由于内河交通故调查结论书在内容上仅涉及海损事故的事实认定以及事故船舶的事故责任承担,显然并不对事故当事人的权利义务产生直接的影响。虽然,内河交通事故调查结论书中认定的事故事实、事故原因和事故责任在具体的民事赔偿过程中有可能对事故责任人产生影响,但是这种影响并不是直接的,而是间接的,并且海事法院仅将结论书中认定的事故事实、事故原因和事故责任作为一种证据。如有充分的证据足以推翻结论书中有关事故事实、事故原因和事故责任的认定,则结论书中的结论性意见并不为海事法院所采信。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第3条第1款第8项规定,行政行为对当事人合法权益明显不产生实际影响的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。上述规定应该有两层含义:一是行政行为对当事人合法权益明显不产生实际影响的,可以不予立案;二是虽然行政行为对当事人合法权益明显不产生实际影响,但已经立案的,应当裁定驳回当事人的起诉。

第三阶段为不可诉阶段。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月8日发布实施,有关因不服海事行政机关作出的内河交通事故调查结论书到底能否向海事法院提起行政诉讼的争论和困惑,最终尘埃落定。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条第1款明确规定,下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(1)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;(2)调解行为以及法律规定的仲裁行为;(3)行政指导行为;(4)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;(5)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为;(6)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为;(7)行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外;(8)上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为;(9)行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为;(10)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

显然内河交通事故调查结论书具有上述第3项和第10项所规定的法律属性,不属于海事法院海事行政诉讼的受案范围。当事人若不服内河海损事故调查结论书的结论性意见提起海事行政诉讼,海事法院应当以内河海损事故调查结论书的结论性意见属不可诉行政行为为理由,不予受理。对于个别内河交通事故调查结论书中存在的缺陷和不足,海事法院在案件审理过程中,均依据最高人民法院民事审判第四庭、中国海事局共同作出的《关于规范海上交通事故调查与海事案件审理工作的指导意见》的相关规定,予以有效纠正,使各方当事人的合法权益能够得到全面、及时、有效地维护和救济。最近几年来,上述举措不仅有效规范了海事行政机关严格行政执法,同时极大地提高了海事法院对海事案件的审判效率,收到了较好的法律效果和社会效果。

第四阶段为可诉阶段。2019年5月最高人民法院民事审判第四庭《关于对<交通运输部海事局关于商请明确海事调查结论是否可诉的函>的复函》的颁布,使我们必须重新审视对内河交通事故调查结论书的认识,并及时、全面地理解、执行复函中所体现的精神和要求。

上述复函的主体意旨在于交通事故责任认定书不仅对有关事实进行确认,且对当事人的责任进行了分配,实际影响了当事人的权利义务,因此当事人不服海事行政机关作出的内河交通事故责任认定书,有权提起海事行政诉讼,并且海事法院必须进行实际审理。

毋庸置疑,如果将因不服内河交通事故调查结论书而提起的行政诉讼归于海事法院受案范围,并依法定程序进行审理,将有利于具体海损事故在事故事实、事故原因和事故责任的认定上更加准确、更加规范,但是,其客观存在的障碍和弊端也是显而易见的,有待在实践中不断加以克服和解决。

其一,与最高人民法院民事审判第四庭、中国海事局共同作出的《关于规范海上交通事故调查与海事案件审理工作的指导意见》的相关规定不一致。指导意见明确将结论书中的结论性意见作为证据,既然是证据,则在与其他证据的证明力进行比较以后,海事法院可以予以采信,亦可以不予采信。但是,若将因不服内河交通事故调查结论书而提起的行政诉讼归于海事法院受案范围,并依法定程序进行审理,那么在事故当事人就结论书没有提起行政诉讼的情况下,则该结论书会产生相应的法律约束力,即使在海事案件审理过程中有其他证据足以推翻结论书中的结论性意见,海事法院亦不能推翻。

其二,不能有效保证事故事实、事故原因和事故责任的准确认定。海损事故客观存在的复杂性和专业性,决定了海损事故中的相关事实查明、原因分析和责任判明,必须具备较为全面、扎实的船舶驾驶、船舶营运和船舶管理等方面的专业知识。而这些专业知识必须经过系统的理论学习和长期的船舶驾驶、船舶管理实践,通过不断总结才能取得,并非一蹴而就。所以,相对于海事行政机关的工作人员而言,海事法院的审判人员对上述专业知识的掌握,显然存在差距。

其三,不能有效提高具体海事案件的审判效率。实务中,大多数事故当事人对海事行政机关作出的内河交通事故调查结论书均存在不同的看法,他们均希望通过提起行政诉讼改变结论书中对自己不利的认定,这一结果,无疑会导致海事行政案件数量大幅增加,使海事法院的海事行政案件的审判压力大幅增大。与此同时,由于具体海事案件的审理,必须以海事行政案件的审理为依据,这样必然导致具体海事案件的审理周期大幅延长,不利于当事人合法权益的有效维护。

其四,造成海事行政资源和海事审判资源的浪费。海事行政机关是依据相关法律规定对具体海损事故进行充分调查分析以后,制作出相应的内河交通事故调查结论书,虽然我们并不讳言极个别结论书所作出的结论存在缺陷和不足,但是,绝对多数结论书所作出的结论仍然是客观、公正的。如果事故当事人基于自己的得失,或者恶意拖延或者刻意规避法律责任承担,而一味提起海事行政诉讼,将导致海事行政机关处于穷于应付的窘境,既浪费有限的海事行政资源,亦浪费有限的海事审判资源。
 
四、解决争论的办法

从事故当事人不服内河交通事故调查结论书是否有权提起行政诉讼这一争论历经的四个阶段来看,我们不难发现,引起争论的原因主要在于两个方面:一是有关内河交通事故调查结论书的法律属性没有一个明确的法律定论;二是相关的法律规定对不属于海事法院受案范围的海事行政纠纷规定不明确、不具体。长期以来,不同的海事法院均在坚持基本法律原则的前提下,力求实现海事案件和海事行政案件审理的法律效果和社会效果的最大值,并且取得了应有的成果。但是,上述引起争论的原因若不能得到及时、有效地解决,不仅不利于当事人合法权益的全面、有效维护,并且会导致相关法律适用陷入迷茫和混乱,使法律的严肃性和权威性受到不应有的损害。

解铃还需系铃人,我们拭目以待!
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