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自由贸易试验区中资非五星旗船舶沿海捎带创新型业务的海事司法保障
2020-08-20

程鑫

大连海事大学海商法在读博士

海事庭一级法官

内容提要

输入

自贸区沿海捎带业务是突破传统沿海运输权管制的政策创新,一段期间内的积极与消极影响将同时存在。在海事诉讼视角下,程序法方面,沿海捎带业务纠纷不属于最高人民法院《民事案件案由规定》预设的法定案由,其类型分散在众多海事案由中,因其具有的涉外属性,管辖上首先应适用《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称民诉法)涉外编,再适用《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》(以下简称海诉法)及其相关司法解释。对中资非五星旗船舶的扣押建议取消领事馆通知程序,更新海事法院向自贸区海事局送达协助执行通知书的内容表述。实体法方面,沿海捎带业务尚缺乏明确的法律依据,但不影响合同效力的认定,建议在全国人大层面暂停中资非五星旗船舶运输国内航线的行政许可限制。沿海捎带运输严格意义上属于多式联运,应科学确定国内运输区段与国际运输区段的界限,对承运人的责任承担设定合理的举证责任分配原则,并对其赔偿限额适用不同法定标准。

关键词

自贸区 中资非五星旗船舶 沿海捎带 

海事司法

2017年3月15日,国务院下发了《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》(以下简称《辽宁方案》)的通知,在推进贸易转型升级方面提出辽宁自贸区要“优化沿海捎带业务监管模式,提高中资非五星旗船沿海捎带业务通关效率”的要求。自此,沿海捎带业务在辽宁自贸区正式起航。大连市2018年底制定的《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》,确定了108项任务,其中 “允许中资非五星旗船舶先行先试沿海捎带业务”位列其中,司法领域将可能出现新类型案件,给海事审判带来崭新课题。为助力东北地区深度融入“一带一路”建设、辽宁自贸区建设、大连东北亚航运中心建设,大连海事法院于2018年出台《大连海事法院服务保障全面振兴工作实施意见》,提出了25项服务保障自贸区建设的措施,并明确海事法院积极融入辽宁自贸试验区建设、加强自贸试验区审判机构建设、研究涉自贸试验区案件的集中管辖机制、加强对运输和仓储等环节的规范与指导、审理好多式联运和海上保险案件等具体方案。目前,学界对自贸区沿海捎带业务的研究尚处于初级阶段,文章多集中在对沿海捎带业务政策的解读与预判等方面的分析,尚无在司法视角下对沿海捎带业务的专门探讨。本文以海事诉讼为视角,剖析了沿海捎带业务在《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》(以下简称海诉法)、《中华人民共和国海商法》(以下简称海商法)等法律中的适用问题,拟为自贸区软环境建设的发展建言献策。

一、自贸区沿海捎带业务概述


(一)沿海捎带业务的含义

自贸区沿海捎带业务始于上海,2013年9月18日,国务院发布《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(以下简称《上海方案》),率先提出“允许中资航运公司利用自有或控股拥有的非五星旗国际航行船舶,先行先试外贸进出口集装箱在国内开放港口与上海港之间(以上海港为中转港)的沿海捎带业务”。2013 年 9 月 27 日,交通运输部与上海市人民政府于联合发布《关于落实加快推进上海国际航运中心建设的实施意见》(以下简称《上海意见》),并发布《关于在上海试行中资非五星旗国际航行船舶沿海捎带的公告》(以下简称《上海公告》),对申请开展沿海捎带业务的相关事项进行了公布,并对相关手续和流程进行了说明,为相关企业进行申请提供指引,提出“推动中转集拼业务发展,允许中资航运公司利用自有或控股拥有的非五星旗国际航行船舶,先行先试外贸进出口集装箱在国内开放港口与上海港(以上海港为中转港)的捎带业务”。此后自2013年至今,我国先后在广东、天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西、海南、山东、江苏等地设置了多个自贸区,虽各地所承担的任务有所区别,但多数方案提到了沿海捎带业务。

根据目前各地发布的相关公告及通知,自贸区试点的沿海捎带业务具体是指“允许中资航运公司利用全资或控股拥有的非五星旗国际航行船舶,经营自贸试验区港口为国际中转港的外贸进出口集装箱在国内对外开放港口与自贸试验区港口之间的捎带业务。”可见,该项业务的开展受到一定条件的制约,其适用范围仅限于集装箱运输。此外,港口方面,由于沿海捎带业务目前只是自贸区的一项试验性政策,并不是在我国任意港口之间都可以进行沿海捎带。政策出台伊始仅允许上海港为国际中转港、在国内对外开放港口与上海港之间开展捎带业务,后开放到自贸区港口。对于适用的船舶,目前允许开展沿海捎带业务的仅有中资航运公司的全资或控股拥有的非五星旗国际航行船舶。其中,中资航运公司是指注册在境内,依据《中华人民共和国国际海运条例》取得《国际班轮运输经营资格登记证》,从事国际海上运输业务的企业法人。

(二)沿海捎带业务的性质

沿海捎带业务自2013年开展后不久,中远集装箱运输有限公司(以下简称中远集运)所辖“中远洒水”轮、“中远威巧斯”和“中远惠灵顿”轮成为第一批获得“中资非五星旗船沿海捎带业务试点”资质的船舶。我国第一例中资非五星旗船从事沿海捎带业务发生在2014年12月29日。中远集运的“中远洒水轮”捎带895TEU货物从上海港驶往天津和青岛两个港口,自贸区试点的沿海捎带业务也由此正式起航。自贸区试点的沿海捎带业务是我国为应对市场和形势的变化所作的尝试,其政策目的在于解决现存的一些问题,进一步推进本国航运业的发展。这并不影响其成为我国沿海运输权制度的一次创新性调整,就性质而言,自贸区的沿海捎带政策是我国沿海运输权制度的一次适度放开的尝试。

分析各类政策解读文件可知,沿海推带业务的推出,主要基于以下两个方面:其一,我国面临的外部竞争压力不断加大;其二,沿海捎带业务的实施,有利于提升我国航运企业的综合竞争力。积极方面来看,沿海捎带业务有利于自贸区港口积极应对来自外部的竞争压力,增加自贸区港口的货物中转量,增强本国航运企业的竞争力。而消极方面,该业务的开展可能会加速分化国内集装箱干线港,从而制约其他一些规模较小的港口发展,同时也会加速经营沿海内支线业务的小型航运公司的淘汰。

二、自贸区沿海捎带业务与海事诉讼特别程序法

(一)诉讼管辖

沿海捎带业务涉及始发港、中转港(自贸区港口)、目的港三个港口,在运输区段上可划分为国际运输区段与国内运输区段两个区段。整体而言,国务院授权经营非五星旗船沿海捎带业务的企业,都是首先具有国际运输经营资质的中资航运企业。因此,承载该项业务的合同是从始发港到中转港,最后到目的港的一揽子运输合同,国内运输本质上服务于国际运输,沿海捎带业务仍属于国际运输合同的一部分,即只是“捎带”部分。中转港虽在我国境内,但始发港或目的港总有一个必须是在我国境外,即为“国际中转”,加之运输工具为“外籍船舶”的属性,故沿海捎带业务的运输合同纠纷应定性为涉外纠纷。对于涉外海上运输合同纠纷的管辖,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国海事诉讼特别程序法>若干问题的解释》(以下简称海诉法解释)第二条规定:“涉外海事侵权纠纷案件和海上运输合同纠纷案件的管辖,适用民事诉讼法第二十五章的规定;民事诉讼法第二十五章没有规定的,适用海事诉讼特别程序法第六条第二款(一)、(二)项的规定和民事诉讼法的其他有关规定。”据此,涉外海上运输合同纠纷的管辖应当首先适用民诉法对于涉外民事诉讼程序的特别规定,民诉法涉外编没有规定的,适用海诉法、民诉法及其相关司法解释。具体而言,对于在我国有住所地的被告,适用海诉法第六条第二款及民诉法二十七条的规定,由运输始发地、目的地、被告住所地及转运港所在地海事法院管辖;对于在我国没有住所地的被告,适用民诉法涉外编,沿海捎带业务的货物运输合同纠纷可由合同签订地、合同履行地、诉讼标的物所在地、可供扣押财产所在地、侵权行为地或者代表机构住所地人民法院管辖。根据海诉法的规定,关于海上运输合同纠纷,除了运输始发地、目的地或者被告住所地人民法院管辖外,还可由转运港所在地海事法院管辖。对于辽宁自贸区中转港的案件,因中转港所在地为大连,故上述案件均可由大连海事法院管辖。此外,关于海事侵权纠纷,无论是五星旗船还是非五星旗船,均可适用我国民诉法由有关侵权行为地法院管辖的规定。按照海诉法的规定,海事侵权还可由船籍港所在地海事法院管辖。沿海捎带船舶的船籍港在国外,但实际上,若一方当事人按照民诉法的规定向我国海事法院提起侵权之诉,只要侵权行为地在我国境内,我国法院仍应按照最密切联系原则立案受理,故船籍港在海事侵权纠纷管辖确定方面并无实质性影响。其他如船员劳务合同纠纷、海上保险合同纠纷、船舶所有权纠纷等案由,其同沿海捎带业务本身关联不大,可按照一般案件处理,本文限于篇幅,不予讨论。

(二)法定案由

沿海捎带运输本身并非法律概念,目前除《上海公告》外,并无专门的规范性文件对其内涵与外延进行阐释,一般只能从《上海公告》中提炼出其所表达的“中资拥有或控股拥有”“国际中转”“非五星旗船”“国内沿海运输”等几个要素。最新版本的《民事案件案由规定》中并没有关于“沿海捎带运输”的案由,而沿海捎带业务项下将可能出现“海上货物运输合同纠纷”“船舶碰撞损害责任纠纷”“船员劳务合同纠纷”“海上人身损害责任纠纷”“海上保险合同纠纷”“船舶抵押合同纠纷”等类型案由。沿海捎带业务的船舶经营人为中资企业,船舶属于涉外船舶,虽然这将对所发生的法律关系产生同国内船舶不同的法律效果,但在程序法上,《民事案件案由规定》中有关海上货物运输的案由诸如运输合同纠纷、货运代理合同纠纷、海运集装箱租赁合同纠纷、港口货物保管合同纠纷等案由都将可能出现在沿海捎带业务中。海事法院在立案诉讼阶段,仅需针对沿海捎带业务发生的特定纠纷类型确定一级案由即可,至于实体法的适用问题则留在法官实体审理阶段予以解决。当然,由于沿海捎带业务存在自贸区、税费减免、中资外籍船舶登记等多项特殊性,时机成熟时应考虑单独设立沿海捎带业务纠纷的独立案由。

(三)对中资非五星旗船舶的扣押

海诉法对船舶扣押程序并不区分船籍是否具有国际性,《最高人民法院关于执行领事条约中对派遣国船舶实行强制措施时保护条款的通知》于1994年1月14日发布,全国十一家海事法院应当遵照执行。按照上述通知要求,海事法院在对悬挂与我国签订领事条约国家旗帜的船舶采取强制措施,或在其船舶上进行正式调查时,应事先通知领馆,以便在采取行动时领事官员或其代表能到场。如情况紧急,不能事先通知,应在采取上述行动后立即通知,并应领馆官员的请求迅速提供所采取行动的全部情况。司法实践中,上述通知一般通过海事法院提交相关文件给辖区的高级人民法院,再由高级人民法院审查后转交给领事馆。对于沿海捎带业务下的中资非五星旗船,船舶的所有权属性虽属于中国船舶,但国籍属性仍为外籍船舶,海事法院在扣押沿海捎带业务中的中资非五星旗船舶时,原则上应当事先通知船旗国领事馆,只有在紧急情况下才允许先采取扣押措施,且在扣押后仍应当立即通知船籍国领事馆。笔者认为,如此操作的现实意义不大。方便旗对于船舶所有人而言,主要目的是逃避本国税收监管和其他制约。对于授予方便旗的国家,可通过允许和鼓励外国的船舶所有人,在本国廉价注册以及课税较低等手段,从中获取高额收入。因此,开放方便旗登记的国家通常对船舶经营管理与船员雇佣均不予干涉,船旗国同船舶、船舶所有人的联系十分松散,并不是严格意义上的外籍船舶。因此,在扣押中资非五星旗船舶时,适用领事馆通知程序实属“劳民伤财”之举,不符合海事诉讼程序追求程序效率的价值追求,建议上述通知对自贸区沿海捎带业务项下的船舶扣押不予适用。

此外,根据辽宁自贸区的负面清单列表,海事局已取消船舶进出港签证,这对船舶所有人无疑方便了船舶的进出港,但对于船舶扣押而言,则会造成一定不利影响。司法实践中,船舶的扣押(死扣)除登船送达船舶扣押命令外,还需到相应的海事局送达协助执行通知书,之前一般表述为“不予办理进出港签证”。海事局取消进出港签证后,其是否还能如前一样控制船舶,或正常接收法院的协助执行通知书,目前各地做法尚不统一,相应协助执行通知书的表述内容更是亟须进一步科学设置。海事局仍接收法院的协助执行文书,但会要求法院更改协助执行措施的表述,或在送达回证上明确“海事局已取消船舶进出港签证”等字样。笔者认为,虽然海事局取消了船舶的进出港签证,但主要是出于精简行政审批事项考虑,不能解读为对船舶不承担监管职能。因此,海事法院在扣押船舶时,仍需向海事局送达协助执行文书,对协助执行的措施可记载为“协助监督‘××’号船舶,不准予其离港”。根据民诉法的规定,海事局仍需配合接收文书,并协助监管船舶的进出港。

三、自贸区沿海捎带业务与海事诉讼实体法

(一)沿海捎带与沿海运输权

沿海捎带业务属于沿海运输权的范畴。关于沿海运输权,海商法第四条规定,“中华人民共和国港口之间的海上运输和拖航,由悬挂中华人民共和国国旗的船舶经营。但是,法律、行政法规另有规定的除外。非经国务院交通主管部门批准,外国籍船舶不得经营中华人民共和国港口之间的海上运输和拖航。”《中华人民共和国国际海运条例》第二十二条也规定:“外国国际船舶运输经营者从事本章规定的有关国际船舶运输活动,应当遵守本条例有关规定。外国国际船舶运输经营者不得经营中国港口之间的船舶运输业务,也不得利用租用的中国籍船舶或者舱位,或者以互换舱位等方式变相经营中国港口之间的船舶运输业务。”据此,我国港口之间的沿海运输权原则上由悬挂五星旗的船舶经营,不允许外国船舶经营。从世界范围看,各国就沿海运输权都有自己的规定,有的国家把国内的沿海运输权对外完全开放,如新加坡;也有国家对沿海运输权进行严格的保留,如美国;还有国家对沿海运输权进行有限度的保留,如日本。我国自贸区陆续放开沿海捎带业务后,预示着我国沿海运输权在一定程度上的把控松动。当然,政策的松动并不代表外籍船舶在我国沿海参与国内运输的法律障碍均已扫清,因为沿海运输权属于法定的主权权利,只能依法解除。法律上讲,海商法给出的条件是“法律、行政法规另有规定的除外”。具体而言,我国目前的法律没有对此作出除外规定,而作为沿海捎带业务“权源性”文件的《上海方案》《实施意见》《公告》及《辽宁方案》等性质上均属于政策性文件,最多仅能视为国务院决定,并不是法律或行政法规,以此作为允许非五星旗船舶从事国内运输的法律依据略显不足。国内水路运输领域内的现行行政法规仅有《国内水路运输管理条例》,其第二条第二款规定:“本条例所称国内水路运输,是指始发港、挂靠港和目的港均在中华人民共和国管辖的通航水域内的经营性旅客运输和货物运输。”由于沿海捎带业务的始发港、目的港必须有一个在国外,其“捎带性”意味着国内运输区段仅仅是为国际航线服务的,故沿海捎带业务是否最终能够适用《国内水路运输管理条例》尚有待探讨。即使对沿海捎带业务的国内运输区段做限缩性解释,即将国际运输的中转港视为国内运输的始发港或目的港,允许沿海捎带业务符合国内水路运输的定义,进而适用《国内水路运输管理条例》,但上述条例第八条对非五星旗船舶运输国内沿海航线又设定了其他条件,即“经营水路运输业务,应当按照国务院交通运输主管部门的规定,经国务院交通运输主管部门或者设区的市级以上地方人民政府负责水路运输管理的部门批准”,“取得水路运输业务经营许可的,持水路运输业务经营许可证件依法向工商行政管理机关办理登记后,方可从事水路运输经营活动。”按照这些规定,若想让非五星旗船舶经营国内沿海运输,必须取得国内水路运输业务经营许可。而当前从事沿海捎带业务的中资航运公司的资质为“国际运输资质”,并不具备国内水路运输许可,可见中资非五星旗船舶经营国内水路货物运输不符合上述条件。为了在自贸区先行先试对外开放程度较高的政策举措,顶层设计层面采取了由全国人民代表大会常务委员会授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批,并对外正式公布决定。但遗憾的是,该决定中提到的11项暂停行政审批的事项中,均为调整《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批的适用,并无允许中资非五星旗船舶运输国内沿海货物的许可或授权。因此,笔者建议,当务之急可复制上述举措,由国务院另行下发决定,明确沿海捎带业务的国内运输段适用《国内水路运输管理条例》,同时在自贸区内授权中资非五星旗船舶经营国内运输的资质,无需取得国内水路运输资质的前置许可程序,捋顺各方关系,为自贸区沿海捎带业务的发展提供法制保障。

在上述决定出台前,站在自贸区以及沿海捎带业务发展的大局出发,即使开展沿海捎带业务的公司欠缺经营沿海运输的资质,海事法院仍然有确定合同有效的较大空间。原因在于,《中华人民共和国合同法》(以下简称合同法)第五十二条第五项虽然将“违反法律、行政法规的强制性规定”作为认定合同无效的情形之一,但《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》第十四条规定:“合同法第五十二条第(五)项规定的‘强制性规定’,是指效力性强制性规定。”我国现有法律并无缺乏国内水路经营资质的主体所订立的沿海运输合同属于无效合同的规定。从这方面考量,中资船舶所有人签订的沿海捎带业务合同亦并非当然无效。

(二)沿海捎带业务的责任基础和赔偿限额

海商法第二条第二款规定:“本法第四章海上货物运输合同的规定,不适用于中华人民共和国港口之间的海上货物运输。”据此,我国对国内水路运输合同与国际海上运输合同适用不同的法律制度。国际海上货物运输合同适用海商法,船舶所有人享有一系列免责条款,责任基础被称为“不完全的过失责任制”;国内水路货物运输适用合同法,船舶所有人没有免责条款的“保护”,责任基础被称为“严格责任制”。如前所述,沿海捎带业务分为国际运输区段和国内运输区段,因在法律层面国内运输区段与国际运输区段适用不同的法律制度,故沿海捎带业务合同在整体上属于多式联运合同。根据海商法对多式联运合同的规定,货物的灭失或者损坏发生于多式联运的某一运输区段的,多式联运经营人(这里指中资公司)的赔偿责任和责任限额,适用调整该区段运输方式的有关法律规定。若货物的灭失或者损坏发生的运输区段不能确定,则多式联运经营人适用海商法中承运人的赔偿责任与责任限额。由此可能引发的问题是,全程运输过程中没有直接占有货物的承运人,在货物发生灭失、损坏或迟延交付的情况下,可能会千方百计适用海商法的免责条款与除外责任,即船舶所有人对货损原因采取消极调查态度,避免适用合同法,这常常让在证据占有和搜集方面处于劣势地位的货方无可奈何。国家出台沿海捎带业务政策的宗旨,多半同增加港口吞吐量、提高中资航运企业船舶利用率有关,极少提及对货主有益之处。货主作为贸易的主导方,若法律对其利益置若罔闻,航运企业与港口恐怕最终都将得不偿失。因此,笔者认为,沿海捎带业务的司法适用阶段不应忽视对货主利益的保护。为避免货主被动适用海商法下赋予承运人的多项免责条款,应将货物灭失、损坏或迟延交付原因的举证责任明确赋予承运人,在承运人无法举证证明的情况下,推定对其不利的后果。同时,应加大保险公司、保赔协会对货损原因的查清责任。必要情况下,法院为查清案件事实,可委托第三方机构进行货损原因等事项的鉴定,以求公平的审判结果。

沿海捎带业务的赔偿限额同样来自海商法的规定,且海商法下存在着单位赔偿限额与海事赔偿责任限额之分。赔偿限额的分析同多式联运区段分析一致,单位赔偿限额只有国际运输区段的承运人享有,国内运输区段不享有;海事赔偿责任限额,国际运输区段的承运人适用海商法第十一章的规定,国内运输区段的承运人则适用交通部《关于不满300总吨船舶及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》,赔偿限额为海商法规定限额的一半。

四、结语

沿海捎带业务属于自贸区港口及航运政策的有益尝试,海事法院作为沿海捎带业务纠纷类型的管辖法院,应当尽早展开调研,在海事诉讼程序法与实体法多范畴领域分析研判,科学确定沿海捎带业务的管辖、案由、中资非五星旗船舶的扣押程序,在责任承担、赔偿限额等方面正确适用法律,为自贸区的发展提供坚实有力的司法保障。


作者:大连海事法院海事庭一级法官  程鑫


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